經過30多年的快速發展后，我國社會經濟發展進入了“新常態”，受社會經濟的直接影響，我國城市發展的方向從“量的增長”轉變為“質的提升”。習近平總書記在中央城鎮化會議上指出，“城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地”。
2010年，廣東省在全國率先開展“三舊”改造工作，為進一步有效推進“三舊”改造，廣東省于2016、2017年分別出臺《廣東省人民政府關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》，《珠三角地區推進“三舊”改造中遇到的瓶頸問題及對策建議》，以求解決“三舊”改造工作中遇到的困境，并提出相關工作完善建議。由此可見，現階段通過“三舊”改造實現城市更新和推動城市轉型升級，具有十分良好的政策條件，為中山全面推進“三舊”改造工作帶來重要的政策機遇。
一、中山市“三舊”改造實施的基本概況
中山市在“市管鎮”的行政架構下，鎮的“三舊”改造動力不足，鎮的經濟發展仍舊沿襲擴張發展慣性，自2010年開展“三舊”改造工作以來，改造實施率較低，但實施的改造項目對中山市的城市品質提升還是發揮了一定作用。
（一）“三舊”改造規?？捎^
據了解，中山市自2010年以來，標圖建庫宗地規模分別為2010年的5706宗，合計67.15平方公里；2015年的3034宗，合計50.04平方公里；2017年的3194宗，合計51.49平方公里。然而，由于2010年首次上報的部分“三舊”宗地未符合政策文件要求，被移除了一部分。因此，實際上自2010年以來，中山市“三舊”改造實施面積總計僅2.8平方公里，主要集中在主城區。主城區內可觀的“三舊”改造規模，有效促進了主城區土地集約利用，為存量空間的再利用和保障后續發展用地的供給提供了新途徑。
（二）有效提升城市功能
一部分“三舊”改造項目成為區域內新建地標式建筑，有效改善了城鎮面貌。典型的舊城鎮改造項目有石岐區的置賢大廈、峰華28廣場、在建的小欖海港城項目等，這些金融商業性綜合建筑大大提升了城市品質，完善城市功能。
（三）有效完善城市配套設施
通過拆舊建新，“三舊”改造項目為城市完善配套服務設施提供了支撐。通過對舊廠房和鐵皮棚等臨時建筑的改造，改造項目建成了多層工業廠房、商業配套設施或商業廣場，如在建的萬谷菜籃子廣場等，為周邊居民完善了商業配套設施，改善社區生活環境。
二、中山市“三舊”改造實施存在問題
（一）“三舊”宗地規模偏小
目前納入全市“三舊”宗地共有3194宗，總用地規模51.49平方公里（即5149公頃），其中：規模1公頃（15畝）以下的宗地共2116宗，占66.2%，用地面積最小的宗地僅23㎡，10公頃或以上的宗地只有87宗，占總數的2.8%。項目宗地規模過小，分布零散，不易于形成規?；?、有序的城市更新。
中山市“三舊”標圖建庫宗地用地規模統計（至2016年底）
宗地面積 | 數量（宗） | 占總數的比例（%） |
1公頃以下 | 2116 | 66.2 |
1-5公頃 | 838 | 26.2 |
5-10公頃 | 154 | 4.8 |
10-20公頃 | 66 | 2.1 |
20-40公頃 | 16 | 0.5 |
40-70公頃 | 5 | 0.2 |
（二）缺乏上位統籌
中山市“三舊”宗地申報由地塊業主向鎮政府提出申請，再上報市“三舊辦”確認，基本以市場驅動為主，導致單宗改造項目面積普遍偏小、零散，降低了“三舊”改造的社會效應和環境效益，也不利于城市更新的有序發展。
同時，中山市政府層面對“三舊”改造的總體統籌指導較少，自上而下的引導力不足，在土地資源回收、拆遷安置等問題上缺乏統籌安排。由于缺乏相應的土地政策配合，“三舊”用地缺乏整合，一些理應進行改造的地塊因業主沒有申請改造而沒有進行更新改造，而政府招商引資進來項目也越來越因為缺乏可用土地而難以落地。
（三）改造類型單一、公服設施配套效果不佳
2010年以來，我市出臺了多個“三舊”文件，力求通過容積率獎勵、轉功能費用返還、面積獎勵、審批綠色通道等辦法鼓勵“三舊”項目推進。然而，扶持政策偏向商業和商住房地產開發項目傾斜，缺乏對“工改工”項目的支持，導致實體經濟型改造的積極性不高。
同時，改造項目類型較單一，主要是商業、商住項目。2010版“三舊”規劃里面提到“增加配套設施是‘三舊’改造的主要任務之一”，《實施細則》中也提出“實施‘三舊’應遵循預留足夠的公共用地及空間（預留比例不少于1/2）的原則，但這些政策要求過于苛刻，一定程度上難以實現。
（四）部門聯合辦公機制不健全，申報程序繁雜
2010年以來，中山市“三舊”改造實施面積總計275.47公頃，開工項目占地面積僅占總體“三舊”宗地面積的5%左右，實施率低。據了解，導致實施率低的一個因素是審批過程繁雜。在“三舊”改造項目實際操作中，“三舊”項目需經過“入庫”、“認定”、“方案審查”、“報建”等前期程序方可施工，然而這些程序中涉及的部門較多，以及審查的資料互有交叉和重復。而且，由于“三舊辦”的聯合辦公機制不健全，“三舊辦”收到申報材料后，需遞交到各部門的相關科室進行審批工作，導致“三舊”項目的審批流程和時間比一般項目的流程更多，時間更長，對改造方而言，延長了審批時間相當于提高了成本，大大削弱了業主改造的動力。
建議：
從廣州、佛山、東莞等多個珠三角城市的城市更新經驗可以看出，三舊改造的順利實施有賴于以單元或片區為單位的連片改造策略。在片區的統籌之下，推進“三舊”成片連片更新，有利于在更大的空間范圍平衡基礎設施建設需求，實現項目所在區域的城市功能、空間品質的整體提升；而且通過片區搭建協商平臺，在片區策劃的前期研究、編制、審批等工作節點，綜合鎮/區政府，發改、國土、規劃、住建等職能部門的意見，研究論證，形成共識。
這正是過去多年中山市推動“三舊”改造實施工作過程中所欠缺或做得不足的。因此，建議以片區為改造單元，推動中山市“三舊”改造實施連片改造，以加快“三舊”改造步伐，實現城市轉型升級和擴容提質。為推動實施連片改造為方式的的城市更新工作，建議政府從以下幾方面入手，加快中山市城市更新步伐。
（一）明確以政府為劃定主體的“三舊”改造片區
以政府為主導劃定城市“三舊”改造片區，替代零散的自下而上的項目申報入庫機制。政府應成為確定“三舊”改造項目的主體，明確“三舊”連片改造的規模要求，根據區域內的城市空間品質和資源的現狀情況，劃定成規模的“三舊”改造片區，實現“三舊”改造的連片開發。其中，應重點考慮成片舊工業區，舊城片區，和零散改造片區，并對改造片區的土地征收、安置方案、規劃設計、實施計劃等工作進行統籌安排。
（二）制定以片區為抓手的“三舊”改造規劃
以片區單元的規劃編制、審批為抓手，替代以零散小范圍為主的“三舊”項目改造方案?！叭f”改造片區規劃，應就項目及所在片區在功能定位、用地布局、開發建設指標、公共服務設施布局等方面進行規劃研究。首先，通過城市設計，解決改造片區的形態和空間品質問題；其次，在控制性詳細規劃的框架下確定“三舊”改造范圍的用地規模、公共設施建設項目等問題，通過合宜的方案比較、利益相關者協商、公共參與等程序，尋求多方認可的實施方案；最后，明確建設主體、投資預算、實施計劃等，以加強更新項目的可實施性和可操作性；并使片區策劃規劃、審議和審批成為一個決策平臺，協調鎮區政府、職能部門、更新主體、公眾的訴求，貫徹政府意圖、維護公共利益。
（三）建立以統籌協調為形式的“三舊”改造機制
以跨部門、跨單位的統籌協調機制，替代以單個專職部門為主體的“三舊”改造項目審查審批。當前，中山市“三舊”工作專職部門為市國土局的“三舊辦”，城市更新是未來城市轉型發展、結構調整的重大戰略舉措，為強化全市城市“三舊”改造的工作力度，建議構建專門的多部門協作統籌協調聯席會議，對該項工作進行全面統籌，作為中山市“三舊”改造相關工作的最高決策平臺，用于統籌決策城市更新過程中的各項難題，并對城市更新工作的重大政策文件、規劃、項目、難點進行審議和決策。
（四）統籌兼顧參與改造各方利益，形成利益共享格局
合理確定地方政府、原土地使用權人、開發單位等主體的土地收益分配。在存量土地再開發中，政府依法收回國有土地使用權后或者征收集體建設用地進行經營性開發的，國有土地使用權通過招標拍賣掛牌出讓，土地出讓收益在扣除收回或征收土地補償等費用后，可按一定比例返還給被改造地塊的原使用者或原組織，專項用于支持其發展。政府通過返還一定比例的土地出讓純收益，形成了利益共享格局，可以激勵土地使用者積極參與土地再開發，使低效利用的土地價值提升，政府也可獲得更長遠的收益。
粵公網安備 44200002442543號