黨的十八屆三中全會提出，實行資源有償使用制度和生態補償制度。生態補償機制連接著經濟發展與生態保育，其不僅僅是一項協調區域發展的環境保護政策，也是解決社會公平、促進區域均衡發展、強化生態保護責任的主要手段，更是構建和諧社會的重要內容之一。近年來，國務院加強了生態環境保護和建設力度，提出了“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰違法誰付費”的原則，對推進各地和全國建立生態補償機制起到了積極作用。
中山市在全省率先實施“統籌型”生態補償政策，但還處于起步階段，需要繼續探索生態補償機制擴面、提質、增效，以進一步促進區域均衡協調發展。
一、我市生態補償機制現狀
（一）基本情況
從2003年開始，中山市就開始探索實行林地生態效益補償制度，到2008年，全市轄區內90%以上的林地均已納入到生態公益林效益補償體系。2013年，中山市實施了基本農田保護補貼。2014年，市政府出臺了《中山市人民政府關于進一步完善生態補償機制工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），對中山市生態補償的基本原則、補償對象、補償標準、補償資金的籌集與分配和保障措施等重要內容作出了明確規定。同年，市住建局與市財政局聯合下發了《中山市垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設施環境補償實施細則（試行）》，進一步細化和明確了垃圾處置設施環境補償的各項內容。
1.補償對象
目前，我市實施的生態補償制度主要包括生態公益林生態補償、耕地生態補償兩部分。
2.補償標準
根據《意見》的規定，2015―2017年，中山市基本農田生態補償分別執行100、150和200元/年畝標準，其他耕地生態補償分別執行50、75和100元/年畝標準；生態公益林生態補償方面，分別執行80、100和120元/年畝標準。
3.資金籌集
中山市生態補償資金來源包括三個方面：一是省級財政資金（省級生態公益林效益補償資金和基本農田補貼省級補助資金），二是市財政生態補償資金，三是各鎮區支付的生態補償資金。市、鎮區財政按照4:6比例分擔除省財政資金及市財政配套資金外的全市生態補償資金，火炬開發區自行負擔，五桂山辦事處由市財政全額負擔。鎮區應支付生態補償資金按鎮區生態補償綜合責任分配系數核算。根據各鎮區的生態公益林和農田面積、鎮區面積，計算出每個鎮區總的責任面積，其中生態公益林和農田總面積小于責任面積的鎮區要根據其缺口面積的大小繳納生態補償資金。鎮區生態補償綜合責任分配系數越大，須支付的生態補償金越高（表1）。
表1 鎮區生態補償綜合責任分配系數表
4.資金撥繳
2016年，全市安排生態補償資金總額14124.4萬元。其中，省級財政資金1424.5萬元，市財政生態補償資金總額6385.9萬元，鎮區支付的生態補償資金總額6314.0萬元（具體見表2），共有11個鎮區需支付生態補償資金。
表2 2016年中山市生態補償資金籌集表
備注：1.補償標準為：生態公益林業100元/年?畝、基本農田150元/年?畝、其他耕地75元/年。
2.五桂山辦事處的生態補償資金，除省財政生態補償資金和市財政配套省財政資金外，由市財政全額承擔。
3.火炬開發區內的生態補償由火炬區自行負擔，其他鎮區財政按照0.6的比例分擔除省財政生態補償資金及市財政配套省財政資金外的全市新增生態補償資金。
（二）主要特點
中山市在全省率先實施“統籌型”生態補償政策，是新《環境保護法》頒布后全省首個制定生態補償政策的地級市。我市生態補償工作具有以下特點：
一是建立了統籌型的生態補償機制。有別于過往以生態公益林、基本農田分別單獨為對象的單要素生態補償，在主體功能區戰略下，將各鎮區的公益林和耕地與鎮區面積的比例總體考慮，綜合計算生態補償資金。
二是構建了“市財政主導，鎮區財政支持”縱橫向結合的資金籌集模式?？v向，市、鎮（區）財政按4:6比例分擔生態補償資金；橫向，實行均一化生態服務付費模式，各鎮區根據其生態補償責任支付生態補償資金上繳市財政，通過中山市財政統籌，將生態補償資金劃撥到各鎮區，從而實現鎮區間的橫向轉移支付，體現區域均衡與公平。
三是構建了基于區域綜合平衡的生態補償資金分擔制度。采用鎮區生態補償綜合責任分配系數核算各鎮區應支付生態補償資金。鎮區發展受保護面積占該鎮面積的比例越小，其綜合責任分配系數越大，須支付的生態補償金越高。
從近兩年生態補償政策實施情況看，現有縱橫向結合的生態補償模式在落實區域生態保護責任、促進區域協調發展方面具有一定的積極意義。
二、我市現有生態補償機制存在的問題
中山市各鎮區經濟發展水平存在明顯差異，區域發展不均衡的問題比較突出。產業集聚區域如火炬區、小欖、古鎮、南頭、三鄉等鎮經濟發達，占用和消耗大量區域生態資源；部分鎮區如民眾鎮、神灣鎮、阜沙鎮和五桂山等由于承擔了較重的區域生態保護任務，產業發展和城鎮建設受到了一定限制，缺乏保護、修復與重建生態的積極性和財政能力，巨大的經濟發展壓力給生態環境安全帶來嚴重威脅。
（一）生態補償覆蓋面窄
我市現有的生態補償對象主要包括生態公益林、基本農田和其他耕地，而垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設施、河流水環境、水庫、集中式飲用水源地、濕地等重要生態功能區尚未納入生態補償范圍。
我市水源地分布廣，濕地資源較豐富。飲用水源保護區囊括城區、東鳳、南頭、小欖、五桂山等20個鎮級以上的集中式飲用水源地。而濕地主要分布在市境東面沿海、西南部沿海和河岸，面積約150平方公里，其中以沿海紅樹林為主。飲用水源地尤其是跨鎮區供水的水庫和濕地屬于典型外部性的公共產品，對周邊的居民行為約束性較強，所在區域損失的發展機會成本也較高。生態補償范圍不含這以上兩類區域會導致各鎮區橫向轉移支付的公平性不足，直接降低了“誰保護，誰受償”的積極性。
對于固體廢物綜合處理設施等重要集中式環保設施生態補償也未全面統籌實施。據了解，目前只有北部組團服務的周邊幾個鎮區會每年支付一定的補償費用給黃圃鎮，其他兩大組團垃圾處理基地及民眾鎮的生活污泥處理基地暫時未有補償。
我市現有的生態補償辦法主要針對林地、耕地等硬件方面的補償，尚未對鎮區不同的產業結構等軟件方面實施補償，如發展綠色生態產業與發展污染產業的鎮區之間的補償制度尚未確立，鎮區節能減排落實情況等因素還未納入，一定程度降低了生態補償機制的有效性。
（二）生態補償標準較低
目前，我市已確定了逐年提高基本農田和生態公益林補償標準，并擴大補償范圍到其他耕地，至2017年達周邊城市平均水平的方案，但總體補償標準仍相對偏低。
一是低于補償對象期望。在制定相關補償標準的過程中，我市在2014年對公眾和鎮區問卷調查中發現，對基本農田生態補償標準，鎮（區）政府意愿均值為262元/年·畝，民眾意愿均值為342.3元/年·畝；對生態公益林生態補償標準，鎮（區）政府意愿均值為249.7元/年·畝，民眾意愿均值為97.7元/年·畝。目前執行的補償標準均低于鎮區和民眾的意愿。
二是低于珠三角周邊城市生態補償標準。珠三角周邊城市如廣州、佛山、東莞的基本農田補貼實行分級補償，2014年的最高補償標準已達500元/年畝，我市2015年執行的是100元/年畝的補償標準。在生態公益林方面，2015年，東莞對農村生態公益林的補償達140元/年畝，我市同年執行的是80元/年畝的補償標準，均較廣州、佛山、東莞的標準要低。
過低的生態補償標準不能完全體現生態環境保護成本和污染治理成本，更談不上體現生態系統服務價值，降低了各利益相關方進行生態補償的積極性。
（三）生態補償方式單一
我市生態補償目前僅靠政府部門行政主導，市場補償機制尚未建立，市場在生態補償的配置中未發揮作用，補償主體過于單一。我市缺乏在國內外已經較為成熟的包括探索森林碳匯、碳排放權交易、排污權交易、水權交易、生態產品服務標志等市場化補償方式。在具體補償方式方面，資金補償是現時唯一采取的方式，主要依靠中央和省、市財政縱向轉移支付，以及市內各鎮區繳納補償資金的橫向轉移支付，補償資金主要還是以財政資金為主，資金籌集渠道比較窄。技術補償、政策補償等未有實施。比如我市對五桂山自然保護區的林業栽種、養分、農藥、灌溉等技術缺乏專門的培訓和指導。同時，既沒有通過建立檢測和評估體系，對林農（即當地居民）在經營過程中對水土、空氣質量進行檢測和評估及獎懲，也缺乏引進生態旅游開發等適合自然保護區項目等措施。
（四）生態補償核算評估體系不健全
我市雖已建立了生態補償的核算體系，但管理欠缺精細、科學，需要進一步完善優化。如我市對生態公益林生態補償的核算，目前僅依據公益林面積這單一因素，對林相、森林覆蓋度、森林結構等重要生態指標未加考慮。另一方面，生態補償資金核算未充分體現生態補償的實質需求，未全面考慮保護功能和保護投入的差異性。如五桂山擁有全市保存最完好、森林面積最大的自然生態資源，森林覆蓋率達75%以上，綠化面積超過90%，為我市生態保護發揮著積極的作用，被喻為我市的“綠肺”，但在對五桂山生態補償中未有體現出與其他鎮區的差異性。
建議：
通過生態補償機制，把生態成本納入到鎮區經濟發展的成本中，不但有助于強化生態保護的共同責任和意識，而且有利于縮小區域發展的不平衡現象，實現發展的共贏，推動區域均衡發展。為此，提出以下建議：
（一）擴大生態補償的對象和范圍
生態補償作為一種制度安排，擴大補償對象和范圍不僅有利于帶動更多生態保護投入的增加，更重要的是有利于建立更廣泛的生態保護者恪盡職守、生態受益者積極參與的激勵機制。
一是借鑒其他城市補償經驗，對補償主客體、補償標準、補償制度調整進行深入研究，將生態補償的范圍擴大至飲用水源、重要集中式環保設施，生態控制線、河流水環境和重要濕地，實現對禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。比如可以將水資源區域、濕地等面積納入鎮區生態補償綜合責任分配系數計算體系，充分體現系數的公平性。
二是結合我市正在開展的生態保護紅線劃定工作，將紅線區域全部納入生態補償范圍，并逐一梳理紅線區域、功能定位、保護要求等相關重點信息屬性，進一步細化全市生態補償對象清單，并將補償對象建檔立冊，將其作為生態補償工作開展的基礎和依據。
三是將鎮區的產業結構和節能減排情況等因素納入生態補償制度。如發展綠色環保產業和節能減排好的給予一定的獎勵措施給予鼓勵，發展污染產業的應承擔相應的污染費用，引導鎮區調整產業結構，大力發展特色生態產業，推動節能環保產業的發展。
（二）合理提高生態補償標準
一是進一步加大財政資金對生態補償的支持力度，建立生態補償標準動態調整長效機制，適時提高補償標準，使補償標準與經濟、社會發展狀況相適應，從而提高各鎮區和相關農戶參與生態保護的積極性。
二是將補償標準提升至“激勵”級別。通過組織相關專業機構對補償對象機會成本和直接成本的核算，得出最低補償標準，對服務功能核算，得出最高標準。組織補償對象（包括鎮區和農戶）進行充分的協商，擬定一個高于最低值的補償標準，提高補償對象主觀能動性。
三是實施差異化補償標準，按照補償對象分類分級進行補償。如在生態公益林方面，建議根據不同的林地類型，進行科學測算，確定不同的補償標準，按林地類型分別進行補償，體現補償的公平與合理性。
四是設立市級生態補償獎勵調節資金，加大市內橫向轉移支付力度，參照各鎮區經濟總量按照一定比例籌集，在保障基礎性生態補償資金撥付的前提上，對于生態區位重要、補償措施落實到位、生態保護成效顯著的鎮區給予獎勵性資金。
（三）探索多元化生態補償辦法
生態補償是前瞻性和綜合性極強的一項工作，涉及面很寬、范圍很廣、要素很多，既需要政府部門的主導組織，更需要全社會的共同參與，通過探索多元化的生態補償方式 ，拓寬生態補償渠道，進一步增強補償的適應性、靈活性和針對性。
一是建立健全生態補償投融資機制。堅持政府主導，進一步加大公共財政對生態補償的投入，按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染整治的投資，逐步建立政府引導、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制，彌補政府補償投入的不足。
二是積極探索市場化的補償模式。探索在市內試點鎮區推行排污權交易、水權交易、林業碳匯交易[注]等市場補償模式，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。建立全市環境容量資源、水資源總量、林總量等指標體系，測算全市用水總量、排污總量、碳排放總量，然后再根據綜合經濟發展水平、環境容量資源分布、人口等因素計算出各鎮區初始分配量。由市政府主導建立市級排污權、排水權交易市場及引導各利益相關方參與碳排放權交易，首先撮合超量和盈余的鎮區進行市場化交易，再由有盈余的鎮區將排污權通過市場交易轉移至有需求的企業。引入企業作為市場化交易方既可以解決單一財政撥款和轉移支付補償面窄的問題，也可以使補償標準趨向合理水平。
三是落實生態破壞及損害補償機制。按照“誰破壞誰恢復、誰違法誰付費”的原則，對生態破壞者采取繳納補償費或落實生態恢復工程等措施，使之負擔起與生態環境損害相應的經濟責任。
（四）加強生態補償的評估核算和監督考核
整理和總結生態補償核算體系和綠色GDP考核機制的探索成果，制定相關的政策和制度，并逐步在全市范圍推廣應用。
一是健全生態補償核算體系。生態補償核算體系應包括建立完整的生態產品和服務目錄，科學核算生態產品和服務價值制定生態補償標準等。在明確生態產品和服務方面，應包括流域補償、生態系統服務補償、重要生態功能區補償、資源開發補償等。在價值核算方法方面，可以采用生態系統服務功能價值法、市場價值法、意愿調查法、機會成本法、微觀經濟學模型法、生態效益等方法。通過健全生態補償核算體系, 對生態產品和服務進行合理評估, 政府能夠全面客觀地衡量自然資源價值, 準確地了解我市自然資源利用現狀, 科學地制定自然資源開發利用政策。
二是全面推行生態考核制度。生態考核制度有利于加速推動各級政府轉變“唯GDP”的政績觀。長期以來，我國一直采用以GDP來評價國家和地區的發展狀況，容易導致一些地區以犧牲環境為代價來發展經濟。而通過生態考核制度，將定量核算生態系統的產出和效益、衡量地區生態文明建設成果，以及對生態系統的變化進行常態化跟蹤評估納入政績考核，有利于調動領導干部對生態環境保護和投入的積極性。我市現有的生態考核制度主要是以五桂山為試點的領導干部自然資源資產離任審計。通過總結它的經驗，逐步完善領導干部自然資源資產離任審計，并向全市推行。五桂山是我市重點生態保護區域，它的生態考核制度試點對象廣、針對性強、參考價值大。作為其他23個鎮區，轄區內也存在數量不同的自然資源，也是生態補償的重要主客體，因此擴大實施生態考核制度既有利于提高全市生態補償的績效，也擴大了監管的范圍和對象，同時也是保證全市各鎮區不以破壞環境為代價發展經濟、使政府決策不偏離可持續發展道路、加快轉變“唯GDP”的政績觀的重要手段。
生態補償是保育和改善生態環境的重要環節，對于維護生態系統穩定、確保區域生態“底線”具有至關重要的作用。完善的生態補償機制，既有利于提高全市環境保護效率，也保證不以破壞環境為代價的經濟發展，更是中山“十三五”時期生態文明建設的根本制度保障。
注：
“林業碳匯交易”是指通過營造林產生的碳匯減排量，經過國家發改委批準的第三方審核機構審核、國家發改委組織審定并核發的碳信用（即CCER），經碳排放交易市場，由具有溫室氣體減排需求和意愿的主體向項目業主購買，用于沖抵自身碳排放量的一種碳排放權交易形式。
粵公網安備 44200002442543號